三位主任接连落马福彩中心腐败严重中国彩票真的是智商税吗？————转载自刘熙厷老师近日，中央纪委国家监委网站发布：中国福利彩票发行管理中心（下称“福彩中心”）原主任王素英涉嫌严重违纪违法，目前正接受纪律审查和监察调查。针对这则通报，中央纪委国家监委态度明确，表示重塑福彩业形象，要靠制度监管改革。2017年以来，继陈传书、鲍学全之后，这位女厅官已经是第三位落马的福彩中心主任了。在她之前，福彩中心一位原副主任王云戈，去年也因涉嫌严重违纪落马。

　　福彩中心主任这个岗位，连续三名官员落马，背后问题值得深思。我国彩票销售市场福彩、体彩两分天下。福利彩票自1987年开始发行，体育彩票自1994年开始发行。1999年我国彩票销售首超百亿元，2007年首破千亿元，继而2011年超过两千亿元，2013年破三千亿元，2017年跨过四千亿元关口。统计显示，1987~2017年的30年间，我国累计销售彩票约3.2万亿元。其中，销售福利彩票近1.8万亿元，体育彩票超过1.4万亿元。彩票销售额逐年攀升，但彩票造假、暗箱操作、彩票机构违规违法、工作人员涉及贪腐时有发生，彩票在销售、开奖、资金监管、公益金去向等环节屡屡遭受质疑，先来看几个案例：

　　2004年，“双色球”第2004009期开奖直播时，左下角摇奖机特写镜头与大的画面不同步。在视频广泛传播后，福彩中心解释称，开奖当时拍摄小画面的机器出了问题，于是进行了事后补拍。彩民原本就对开奖结果是否存在“猫腻” 有怀疑，此事一出更是引起轩然大波。

　　4年后，深圳彩票舞弊案，更让人怀疑开奖结果是被“安排”好的。2009年6月9日，福彩2009066期开出九注头奖，每注奖金661万，然而深圳3305万的五注头奖却一直无人认领。随后，深圳警方宣布深圳中奖系黑客舞弊所为。警方称，犯罪嫌疑人程某先是编写了一个可以自动运行的木马软件，然后利用与福彩中心合作的机会，进入福彩中心机房，植入自动运行的木马程序。一旦摇奖结果出来，这个程序会自动将程某所购买的彩票修改成一等奖的号码。

　　然而，程某如何伪造中奖彩票和自己的投注记录？福彩中心曾解释为何不能在投注结束之后立即开奖，称投注截止到开奖之间必须有时间对投注结果进行刻盘处理，那么，程某在开奖瞬间利用木马程序得到的中奖纪录如何进入先期刻录的光盘？有彩民认为，福彩中心不敢透露程某的作弊手法，是为了掩盖摇奖结果被操控的事实。

　　由于涉及巨额资金，难免有人打彩票的主意。彩票系统一些奇葩漏洞，恰好给人以可乘之机。比如2005年，鞍山一个彩票店的老板发现一个小秘密：在当期彩票开奖之后五分钟内，自己仍然可以通过销售系统购买彩票。于是他试着按照一等奖的号码购买了一张，居然兑奖成功了。于是，偶尔买个一等奖号码，然后随便赚个几百万就成了他的休闲方式。直到2007年彩票中心查账，发现有2800万的金额不翼而飞，才清查了所有的销售和兑奖记录，揪出了他。

　　以上几个案例，暴露出我国彩票系统存在不够公开透明，没有独立机构监管，内部管理混乱等诸多问题。那么，我国应该如何规范彩票管理制度，国外有没有先进经验值得借鉴？

　　彩票起源历史要追溯到古罗马帝国、古希腊时期。第一张现代意义的彩票诞生于16世纪的意大利，发展到今天，世界上已经有139个国家和地区发行彩票。经过几百年的发展，彩票市场在国外已经逐渐成熟。发达国家的彩票业经过长期发展积累了许多宝贵的管理经验，并形成了独特的运作模式：

　　美国彩票业始于殖民地时期，直至独立战争，彩票业一直在稳步发展，并经历了长达半个多世纪的 “黄金时代”。

　　美国的彩票以州为单位发行和销售。各州议会批准成立各州彩票公司，独家拥有该州各种彩票的发行权。

　　从独立战争到 19 世纪 40 年代，美国彩票的发行规模及其资助的事业迅速扩大，彩票业的发展进入了历史上的 “黄金年代”。美国的州政府不仅是所有者，而且是唯一的经营者，因而对彩票业拥有垄断权。由于彩票业的特殊性，政府经营和监管在很大程度上能更有效地防范舞弊和欺诈事件的发生，从而保证了彩票业的持续发展。

　　美国彩票的监管权力则集中在由若干名来自州参、众两院的议员和州长任命的公众代表委员组成的州彩票委员会。州彩票委员会独立监管州彩票公司以及经彩票公司许可销售彩票的销售商它能够独立行使彩票监管权。

　　彩票公司将公益金上缴给州彩票委员会，由州彩票委员会根据公益金规定的用途拨付给相关机构。大多数州都把彩票公益金用于当地公立教育、环保等公益事业，少数州把彩票销售盈余的主要部分作为州政府的财政收入。

　　彩票业的发展对当代美国公共教育事业的发展发挥了积极的作用。20 世纪60 年代以来，公共教育是美国彩票业的最大受益者。到 20 世纪 80 年代，在全美销售彩票的 38 个州中，16 个州将彩票收入全部用于资助教育系统，其余的州是部分用于教育项目。1984 年 11 月，加利福尼亚州议会通过了 《加州彩票法》，规定至少 34. 1% 以上的加州彩票收入要投入各级公立教育系统。按照纽约州的法律规定，彩票销售的收入必须全部用于教育。一些州除了要分拨一些彩票收益给教育部门外，还设立奖学金计划，同时资助一些特殊的教育和培训项目。

　　英国彩票业萌芽始于12世纪，它是历史上最早发行彩票的国家之一。英国的彩票主要有国家彩票、足球彩票、社会公益彩票和地方政府公益彩票、小型彩票、私人彩票。国家彩票的经营权是通过公开竞标获得，其垄断权限是7年。

　　虽然英国国家彩票的发行和销售是垄断性的，但从整个英国彩票市场上看，竞争还是非常激烈的。而这种面对面的竞争方式使得英国的彩票发行成本只占彩票收入的5%，极大地降低了彩票发行成本，有效地刺激了彩票品种创新和技术创新。

　　我国目前的彩票市场监管体制分为三个层次：第一层是最高权力机构---国务院，其履行的监管职责是进行宏观调控；第二层是宏观市场管理部门---财政部，其履行的监管职责是为对彩票发行实施直接监管；第三层次是彩票发行的主管部门---民政部和国家体育总局，负责彩票的监管与发行。

　　但是目前的问题是：民政部、国家体育总局是负责制定本部门的彩票管理体制制度和财务制度的政府机构，他们是彩票发行、经营的主体，履行着行政管理和经营的双重职能，因此由第三层次的民政部和国家体育总局实行的彩票监管体制实质上是一种行政机构的自我监督。财政部不能切实有效地对彩票发行、资金分配和使用的全过程进行有效监督。这种管理体制在彩票业发展的最初阶段确实发挥了重要的作用，但随着我国彩票市场的发展和壮大，这种既当运动员又当裁判的游戏模式，越来越多的受到了广大民众的质疑，彩票的公信力逐渐在失去。因此有必要设立专门监管彩票的独立机构，保证彩票市场上下沟通的顺畅进行和彩票的公信力。

　　世界发达国家的彩票业都是先立法后发行，而我国是先发行后立法。我国虽然在2009年7月颁布了《彩票管理条例》，2012年3月颁布了《彩票管理条例（实施细则）》，其中《彩票管理条例实施细则》是对《彩票管理条例》执行中配套的实施细则说明、解释和补充，而并非新的彩票管理法规，更谈不上什么彩票新政，《彩票管理条例》充其量也只是行政法规，那么，人们关注的对惩治彩票行业种种犯罪的相关法律，仅靠《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》是远远不够的，彩票行业需要真正的立法。

　　通过法律理顺管理体制，规范有关组织的权利义务，加强对彩票发行的监督，对彩票违规违法行为的制裁，从而使政府部门在彩票管理中有章可循、有法可依，实现彩票发行销售管理的规范化和制度化。

　　我国第一张福利彩票是1987年发行的，从1987年到现在我国彩票业经过25年的历史，已经逐步在发展壮大并呈现出强劲的势头。而目前我国的彩票市场采用高度垄断的营销模式----双寡头垄断，彩票发行收入的15%作为发行成本，这个比例在世界范围内也是相当高的发行比例。

　　为了体现彩票强大的融资功能和公益性，我们还应该降低发行和经营成本，达到世界的平均水平。例如引入竞争性的彩票经营模式，从而使我国彩票业真正市场化，让中国的彩票市场朝着规范透明的方向发展。

　　调查显示，中国彩民近八成为男性，中低收入者超七成。有人把彩票比喻成“穷人税”，既然如此福利彩票的公益性何在呢？结合我国福利彩票的现状，又逢消费降级，诚心建议广大网友少买彩票，多买日用品。

　　郁菁，《美英法三国彩票管理体制比较与启示》，社会福利，2012年第10期

　　徐再荣，《美国彩票业的发展及其对公益事业的作用》，史学集刊，2014年第 6 期